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La Dott.ssa Stefania Cammarata ci parla di “DIMENSIONAMENTO SCOLASTICO E REGGENZA”, argomenti di grande e difficile attualità.
Dopo una disamina attenta sulla normativa cogente, utile a tutti gli operatori scolastici, la Dott.ssa Cammarata si sofferma sulle problematiche più importanti che il dimensionamento produce sulle scuole che non possono più contare su un Dirigente scolastico e un DSGA in servizio quotidianamente. Molto interessante, nell’articolo, l’esperienza diretta della Dott.ssa Cammarata che si trova in questa difficile situazione in una regione anch’essa grande e complessa: la Sicilia.
Conseguenza di siffatto impianto normativo è la reggenza: una stessa persona fisica, sia essa Dirigente scolastico o Direttore Sga, dovrà ineludibilmente occuparsi tanto dell’Istituto di cui egli è titolare che di quello di cui assume la reggenza.
Entrambi si troveranno, sovente, costretti a confrontarsi con svariate problematicità che possono attenere:
- la distanza che separa le due istituzioni scolastiche
- all’interlocuzione con Enti territoriali differenti
- al rapportarsi con strutture organizzative parimenti diverse
- in generale, la dinamica di esercizio concreto della funzione.
A ciò si aggiunge la difficoltà ad intrattenere e calendarizzare rapporti istituzionali con più Sindaci, tra i quali sovente c’è scarsa collaborazione e spirito d’intesa.
Il DSGA deve quotidianamente confrontarsi con una molteplicità di problemi legati alla gestione del personale, alla costanza dei rapporti con il Dirigente scolastico, anch’esso reggente, alla presenza di numerosi problemi sia di carattere amministrativo che legati alla didattica e alla organizzazione.
Naturalmente tutto questo compromette l’intero sistema di educazione e istruzione degli alunni che spesso per varie ragioni e nei luoghi più scomodi della nostra penisola sono esclusi da iniziative culturali, ludiche e sociali presenti nel territorio, predisponendoli alla dispersione scolastica.
Infatti il progressivo decentramento funzionale dall’amministrazione centrale e periferica alle singole istituzioni scolastiche, ha reso, nel corso degli anni, i compiti del Ds e del Direttore Sga sempre più eterogenei e complessi rispetto al passato.
Ragione per la quale diventa complicato gestire, contemporaneamente, la scuola di titolarità e la reggenza.
Queste le drammatiche conseguenze del dimensionamento adottato dal governo e motivato dal crescente calo demografico della popolazione scolastica e dalla necessità di risparmiare risorse.
La scuola, quale comunità educante, è un soggetto attivo e dinamico della società complessa, dove è chiamata a erogare istruzione, formazione ed educazione, configurandosi come un laboratorio aperto di cultura e di crescita umana e sociale, presidio di cittadinanza e legalità in un determinato contesto.
In tal senso, assume fondamentale importanza il rapporto con il territorio in cui insiste un istituto scolastico, il quale ha il preciso compito di attivare, consolidare e ampliare la collaborazione con le istituzioni e gli Enti pubblici e privati del territorio in cui si trova ad operare.
Tutto questo diventa assai difficile da attuare in una scuola affidata in reggenza.
Presentazione a cura della Dott.ssa Paola Perlini
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Contributo a cura della Dott.ssa Stefania Cammarata
DIMENSIONAMENTO SCOLASTICO E REGGENZA
Il dimensionamento della rete scolastica è l’atto fondamentale attraverso il quale si realizza la programmazione dell’offerta formativa del territorio.
Il D.P.R. n. 233 del 18 giugno 1998, recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche, stabilisce finalità, parametri, iter e tempi per la redazione dei Piani regionali di dimensionamento delle istituzioni scolastiche, attraverso i quali gli Enti locali propongono, con cadenza annuale, l’istituzione, l’aggregazione, la fusione e la soppressione di scuole al fine di avere Istituzioni scolastiche con una popolazione definita dal legislatore come “ottimale”.
La dimensione ottimale delle singole scuole, a norma dell’art. 4 del citato decreto, viene definita sulla base degli elementi di seguito indicati:
- a) consistenza della popolazione scolastica residente nell’area territoriale di pertinenza;
- b) caratteristiche demografiche, orografiche, economiche e socio-culturali del bacino di utenza;
- c) estensione dei fenomeni di devianza giovanile e criminalità minorile;
- d) complessità di direzione, gestione e organizzazione didattica, per la presenza di particolari situazioni (coesistenza di molteplici gradi di scuola o indirizzi di studio; presenza di aziende agrarie, convitti, officine e laboratori altamente specializzati; presenza di attività di educazione degli adulti)
In particolare, l’art. 2 del decreto in commento stabilisce che l’autonomia amministrativa, organizzativa, didattica, nonché di ricerca e progettazione educativa, è riconosciuta alle istituzioni scolastiche che raggiungono le dimensioni idonee a garantire l’equilibrio ottimale fra domanda di istruzione e organizzazione dell’offerta formativa, prevedendo, a tal fine, la definizione dei piani provinciali di dimensionamento.
La richiamata norma prevede che, per acquisire o mantenere la personalità giuridica, gli Istituti devono avere, di norma, una popolazione consolidata e prevedibilmente stabile, per almeno un quinquennio, compresa fra 500 e 900 unità.
Qualora le singole scuole non raggiungano gli indici di riferimento sopra indicati, sono unificate orizzontalmente con le scuole dello stesso grado comprese nel medesimo ambito territoriale o verticalmente in istituti comprensivi, a seconda delle esigenze educative del territorio e nel rispetto della progettualità territoriale.
La previsione legislativa contempla alcune deroghe.
Segnatamente, nelle piccole isole, nei comuni montani, nonché nelle aree geografiche contraddistinte da specificità etniche o linguistiche, gli indici di riferimento possono essere ridotti fino a 300 alunni per gli istituti comprensivi di scuola materna, elementare e media, o per gli istituti di istruzione secondaria superiore che comprendono corsi o sezioni di diverso ordine o tipo.
Orbene, il raggiungimento delle dimensioni ottimali delle istituzioni scolastiche perseguiva, espressamente, le finalità di:
- – garantire l’efficace esercizio dell’autonomia prevista dall’art. 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59;
- – dare stabilità, nel tempo, alle stesse Istituzioni;
- – offrire alle comunità locali una pluralità di scelte, articolate sul territorio, che agevolassero l’esercizio del diritto all’istruzione.
Il dimensionamento era altresì finalizzato al conseguimento degli obiettivi didattico-pedagogici programmati, mediante l’inserimento dei giovani in una comunità educativa culturalmente adeguata e idonea a stimolarne le capacità di apprendimento e di socializzazione.
Tuttavia, le finalità che ispirarono il legislatore dell’epoca non furono le stesse che nel luglio 2011 spinsero il Governo Berlusconi IV (incalzato dalle tumultuose impennate dello spread e dal rischio di bancarotta) ad inserire nel decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 recante «Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria», i commi 5 e 5 bis dell’art. 19.
Le norme in commento stabilirono che negli anni scolastici 2012/2013 e 2013/2014:
- “ alle istituzioni scolastiche autonome costituite con un numero di alunni inferiore a 600 unità – ridotto fino a 400 per le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche – non possono essere assegnati dirigenti scolastici con incarico a tempo indeterminato. Le stesse sono conferite in reggenza a dirigenti scolastici con incarico su altre istituzioni scolastiche autonome”.
( art. 19, comma 5);
Analogamente, l’art. 19, comma 5-bis, ha previsto che:
- “alle istituzioni scolastiche autonome di cui al comma 5 non può essere assegnato in via esclusiva un posto di Direttore dei servizi generali ed amministrativi (DSGA); con decreto del Direttore generale dell’Ufficio scolastico regionale competente il posto è assegnato in comune con altre istituzioni scolastiche.
Al personale DSGA che ricopra detti posti (….omissis), è riconosciuta, a seguito di specifica sessione negoziale, una indennità mensile avente carattere di spesa fissa, entro il limite massimo del 10 per cento dei risparmi recati dal presente comma.
Pertanto, qualora l’Istituzione scolastica non raggiunga il livello minimo richiesto, non è prevista l’attribuzione di una figura dirigenziale propria e la scuola verrà affidata in reggenza ad un Dirigente scolastico e ad un Direttore dei servizi generali ed amministrativi già titolari e responsabili di un istituto adeguatamente dimensionato.
L’ultimo intervento normativo di riforma del sistema di dimensionamento della rete scolastica nazionale, attuato con la Legge n. 197/2022 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025 – art. 1, cc. 557-558) sembra volersi muovere secondo la stessa logica di conseguimento di obiettivi di finanza pubblica del D.L. 98/2011 e discende da una stringente indicazione europea, nell’ambito delle misure del PNRR, che mira ad adeguare la rete scolastica all’andamento anagrafico della popolazione studentesca.
La Missione 4 Componente 1 del PNRR («Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nido alle università») prevede, infatti, all’interno della Riforma 1.3 («Riforma dell’organizzazione del sistema scolastico»), il ripensamento dell’organizzazione del sistema scolastico con l’obiettivo di fornire soluzioni concrete a due tematiche in particolare: la riduzione del numero degli alunni per classe e il dimensionamento della rete scolastica.
L’Allegato alla «Decisione di esecuzione» con cui il Consiglio dell’Unione Europea il 13 luglio 2021 ha definitivamente approvato il PNRR dell’Italia, chiarisce poi che:
«come “parametro efficace” per individuare i plessi accorpati ad altri istituti dovrà essere adottata la popolazione scolastica regionale, anziché la popolazione del singolo istituto come previsto dalla legislazione vigente».
La legge in commento, che torna a normare la delicata materia del dimensionamento delle istituzioni scolastiche, attraverso una modifica dell’articolo 19 del decreto legge 98/11, si pone l’obiettivo:
- di armonizzare la distribuzione delle Istituzioni scolastiche a livello regionale con l’andamento della denatalità, superando il modello attuale e considerando un arco temporale di dieci anni.
- di ottenere la riduzione progressiva delle reggenze (sino all’eliminazione) attribuite ai Dirigenti Scolastici e della prassi dei DSGA condivisi tra più scuole, con il miglioramento dell’efficienza amministrativa e gestionale;
- di attribuire alle Regioni un contingente di Istituzioni Scolastiche (ovvero un numero complessivo di Dirigenti scolastici e DSGA) che ciascuna Regione potrà organizzare autonomamente senza i parametri legati al numero minino di alunni per Istituto;
- la previsione di meccanismi compensativi in grado di attenuare la riduzione delle istituzioni scolastiche rispetto agli effetti della normativa vigente.
Questo modello consentirà di programmare, per ogni triennio, il numero di istituzioni scolastiche, con Dirigente scolastico e un DSGA, permettendo alle Regioni di procedere a una pianificazione a livello locale adeguata alle esigenze del territorio e all’Amministrazione di programmare un piano di assunzioni sulla base dell’effettivo fabbisogno.
Più nello specifico, all’articolo 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n.111, dopo il comma 5-ter sono inseriti i seguenti:
« 5-quater. Al fine di dare attuazione alla riorganizzazione del sistema scolastico prevista nel Piano nazionale di ripresa e resilienza, a decorrere dall’anno scolastico 2024/2025, i criteri per la definizione del contingente organico dei Dirigenti scolastici e dei Direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni, tenendo conto del parametro della popolazione scolastica regionale indicato per la riforma 1.3 prevista dalla missione 4, componente 1, del citato Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonché della necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, anche prevedendo forme di compensazione interregionale, sono definiti, su base triennale con eventuali aggiornamenti annuali, con decreto del Ministro dell’istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previo accordo in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, da adottare entro il 31 maggio dell’anno solare precedente all’anno scolastico di riferimento.
Ai fini del raggiungimento dell’accordo, lo schema del decreto è trasmesso dal Ministero dell’istruzione e del merito alla Conferenza unificata entro il 15 aprile.
Le regioni, sulla base dei parametri individuati dal decreto, provvedono autonomamente al dimensionamento della rete scolastica entro il 30 novembre di ogni anno, nei limiti del contingente annuale individuato dal medesimo decreto.
Con deliberazione motivata della regione può essere determinato un differimento temporale di durata non superiore a trenta giorni. Gli uffici scolastici regionali, sentite le regioni, provvedono alla ripartizione del contingente dei Dirigenti scolastici assegnato.
In caso di mancato Accordo in Conferenza Unificata, è prevista l’adozione di un decreto del Ministro dell’istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottarsi entro il 30 giugno, che individua il contingente di DS e DSGA definito dividendo per un coefficiente, comunque non inferiore a 900 e non superiore a 1000, il numero degli alunni iscritti nelle istituzioni scolastiche statali nell’organico di diritto dell’anno scolastico di riferimento, integrato dal parametro della densità degli abitanti per chilometro quadrato.
Per garantire una riduzione graduale del numero delle istituzioni scolastiche, per i primi sette anni scolastici è prevista l’applicazione di un correttivo non superiore al 2%, anche prevedendo forme di compensazione interregionale.
Dall’applicazione della misura di cui al comma 557, a seguito della razionalizzazione della rete scolastica e del minor fabbisogno di Dirigenti scolastici e di Direttori dei servizi generali e amministrativi, si genereranno dei risparmi di spesa, che confluiranno in un apposito Fondo costituito nello stato di previsione del Ministero dell’istruzione e del merito.
I risparmi sono stati quantificati, nei diversi anni, secondo la misura riportata nella tabella seguente:
Punto qualificante dell’impianto complessivo è la possibilità di reinvestire in modo strutturale tali risorse a favore del sistema scolastico, per incrementare:
- il Fondo di funzionamento delle istituzioni scolastiche;
- il Fondo Unico Nazionale della dirigenza scolastica;
- il Fondo integrativo di istituto, anche con riferimento alle indennità destinate ai direttori dei servizi generali ed amministrativi;
- il Fondo “La Buona Scuola” per il miglioramento e la valorizzazione dell’istruzione scolastica di cui all’articolo 1, comma 202, della legge 13 luglio 2015, n. 107
- il pagamento delle supplenze brevi e saltuarie del personale scolastico.
In ogni caso, la scelta sulle specifiche destinazioni di tali risparmi sarà rimessa alla decisione del Ministro dell’Istruzione e del Merito, che con un proprio provvedimento determinerà la finalizzazione delle risorse e la loro distribuzione, tenendo in considerazione le esigenze connesse allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti scolastici come soggetti direttamente coinvolti nel processo di riforma.
In sede di prima applicazione, per l’anno scolastico 2023/24:
- restano ferme le disposizioni dei commi 5, 5-bis e 5-ter , con i parametri indicati all’articolo 1, comma 978, della legge 30 dicembre 2020, n.178, e il numero minimo di alunni necessario perché alle istituzioni scolastiche autonome possano essere assegnati Dirigenti scolastici con incarico a tempo indeterminato è pari a 500 unità, ovvero fino a 300 unità per le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche.
Le scuole che non raggiungono la soglia minima di alunni sono conferite in reggenza a DS con incarico su altre istituzioni scolastiche autonome e alle stesse è assegnato un DSGA in comune con altre istituzioni scolastiche, cui è riconosciuta una indennità mensile.
Per l’anno scolastico 2024/25:
- le scuole con meno di 600 alunni, ridotto fino a 400 per le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, sono conferite in reggenza e non possono essere assegnatarie in via esclusiva di un posto di direttore dei servizi generali e amministrativi.
A decorrere dall’anno scolastico 2025/26:
- il contingente organico definito sulla base della nuova disciplina introdotta dagli apposti decreti previsti dalla Legge di Bilancio 2023 non deve superare il contingente determinato sulla base dei criteri definiti nell’anno scolastico precedente. Eventuali situazioni di esubero devono trovare compensazione nell’ambito della definizione del contingente.
A ben vedere, si innalzano, i parametri minimi per la costituzione delle scuole autonome e, quindi, si assisterà ad una nuova drastica ondata di accorpamenti fra istituti che, secondo la stima dei sindacati, potrà portare alla scomparsa, già nei prossimi due anni scolastici, di oltre 700 unità scolastiche.
Le fusioni saranno concentrate soprattutto nel Mezzogiorno, in particolare Campania, Sicilia, Calabria, Puglia e Sardegna, a causa del calo demografico e di una situazione preesistente più complessa.
Si tratta certamente di una norma di risparmio che ridurrà progressivamente l’organico dei Dirigenti scolastici e dei DSGA e il numero complessivo delle scuole che passeranno dalle attuali 8.136 a 6.885.
Forte il malcontento delle Regioni, che a cascata hanno deciso di impugnare le norme sul dimensionamento della scuola davanti alla Corte Costituzionale, prime fra tutte la Campania:
“Siamo i primi a farlo, speriamo che altre regioni del Mezzogiorno ci seguano”, ha sottolineato il governatore campano Vincenzo De Luca al termine dell’intervento con cui ha chiuso i lavori dell’assemblea pubblica sulla scuola dopo aver accertato che con l’applicazione dei nuovi parametri della rete la sua regione dovrebbe perdere 110 istituzioni scolastiche e i relativi posti di organico di Dirigenti scolastici e DSGA, con conseguenti accorpamenti penalizzanti.
Intanto gli Uffici scolastici regionali hanno iniziato a pubblicare i piani di dimensionamento scolastico per l’anno 2023/2024.
Le scelte del Ministero, ha chiosato in risposta il Ministro per l’Istruzione e il Merito Giuseppe Valditara:
“vanno nella doppia direzione di mitigare gli effetti delle normative precedenti e di osservare i vincoli dell’Europa in attuazione del Pnrr: non si può essere europeisti a corrente alternata, solo quando non costa alcuno sforzo”.
“Le misure approvate dai ministri Azzolina e Bianchi hanno illuso il mondo della scuola, facendo credere che si potessero istituire nuove istituzioni scolastiche, ma facendosene carico per soli tre anni. Scaduta quella disciplina temporanea e transitoria (oggi in contrasto con il PNRR) se non fossimo intervenuti si sarebbe arrivati a una disciplina più penalizzante per ben 90 posizioni di dirigente scolastico e direttore amministrativo. È importante quindi uscire da un equivoco su cui troppi stanno giocando: la norma da noi proposta non prevede chiusure di plessi scolastici, ma l’efficientamento della presenza della dirigenza sul territorio, eliminando l’abuso della misura della “reggenza”, vero deficit organizzativo che abbiamo ereditato. Tra l’altro, la misura da noi voluta genera dei risparmi, che abbiamo ottenuto rimangano a beneficio del mondo della scuola e in particolare dei dirigenti scolastici. Questi sono fatti suffragati dall’analisi degli uffici tecnici del ministero”.
Conseguenza di siffatto impianto normativo è la reggenza: una stessa persona fisica, sia essa Dirigente scolastico o Direttore Sga, dovrà ineludibilmente occuparsi tanto dell’Istituto di cui egli è titolare che di quello di cui assume la reggenza.
Entrambi si troveranno, sovente, costretti a confrontarsi con svariate problematicità che possono attenere:
- la distanza che separa le due istituzioni scolastiche
- all’interlocuzione con Enti territoriali differenti
- al rapportarsi con strutture organizzative parimenti diverse
- in generale, la dinamica di esercizio concreto della funzione.
È di solare evidenza che le lunghe distanze da percorrere tra una scuola e l’altra costituisce, già di per sé, una grande difficoltà per un solo DSGA, che deve assicurare il suo impegno e il suo servizio in più scuole.
A ciò si aggiunge la difficoltà ad intrattenere e calendarizzare rapporti istituzionali con più Sindaci, tra i quali sovente c’è scarsa collaborazione e spirito d’intesa.
E’ notorio, infatti, che il DSGA debba interloquire con gli Enti Locali, proprietari degli immobili e spesso finanziatori delle progettualità della scuola.
L’esperienza vissuta da chi scrive è quella di un DSGA titolare di ruolo in un istituto ( l’I.C. di Petralia Soprana) che in forza dei precedenti piani di dimensionamento sovraintende ai servizi generali e amministrativi di ben 16 Plessi dislocati in 4 Comuni.
Inoltre, nell’anno scolastico in corso, ha avuto assegnato l’incarico di reggenza in un altro istituto che, a sua volta, conta 4 plessi dislocati in 2 Comuni (l’IC Oddo di Caltavuturo).
Ferma restando la necessità di salvaguardare la specificità dei plessi presenti in Comuni montani diversi, chi scrive deve, quotidianamente, confrontarsi con una molteplicità di problemi legati alla gestione del personale, alla costanza dei rapporti con il Dirigente scolastico, anch’esso reggente, alla presenza di pluriclassi ( gruppo di più classi che vengono riunite perché composte da pochi alunni, tra cui anche disabili, cui l’insegnamento viene impartito contemporaneamente da un unico docente) dove è impossibile realizzare ogni tipo di progettualità, alla scarsità di risorse finanziarie.
Naturalmente tutto questo compromette l’intero sistema di educazione e istruzione degli alunni che già per ragioni geografiche sono esclusi da iniziative culturali, ludiche e sociali presenti nel territorio e li predispone alla dispersione scolastica.
Invero, il progressivo decentramento funzionale dall’amministrazione centrale e periferica alle singole istituzioni scolastiche, ha reso, nel corso degli anni, i compiti del Ds e del Direttore Sga sempre più eterogenei e complessi rispetto al passato.
Ragione per la quale diventa complicato gestire, contemporaneamente, la scuola di titolarità e la reggenza.
Ecco le drammatiche conseguenze del dimensionamento adottato dal governo e motivato dal crescente calo demografico della popolazione scolastica e dalla necessità di risparmiare risorse.
A subire gli effetti dannosi sarà soprattutto il Sud e, in particolare, quelle aree geografiche chiuse nella loro solitudine, dove le autonomie scolastiche “lasciate in vita” faticano ad organizzarsi e a gestire risorse umane e finanziarie.
La scuola, quale comunità educante, è un soggetto attivo e dinamico della società complessa, dove è chiamata a erogare istruzione, formazione ed educazione, configurandosi come un laboratorio aperto di cultura e di crescita umana e sociale, presidio di cittadinanza e legalità in un determinato contesto.
In tal senso, assume fondamentale importanza il rapporto con il territorio in cui insiste un istituto scolastico, il quale ha il preciso compito di attivare, consolidare e ampliare la collaborazione con le istituzioni e gli Enti pubblici e privati del territorio in cui si trova ad operare.
Il Dirigente scolastico, ma anche il Dsga che è il primo e più importante collaboratore del Ds, legati entrambi da reciproco supporto nello svolgimento delle proprie responsabilità e funzioni, devono conoscere bene il contesto in cui è inserita la scuola e la realtà territoriale in cui operano; attivare i necessari rapporti con gli Enti locali e con le diverse realtà istituzionali, culturali, sociali ed economiche operanti nel territorio, nonché tenere conto delle diverse esigenze formative degli alunni concretamente rilevate, della necessità di garantire efficaci azioni di continuità e di orientamento, delle esigenze e delle attese espresse dalle famiglie.
Tutto questo diventa assai difficile da attuare in una scuola affidata in reggenza.
Le osservazioni fin qui esposte nel presente contributo sono la dimostrazione del massacro di tante piccole scuole che sopravvivono a fatica.
Quanti plessi dovrà gestire ogni singolo Ds? Quanto aumenterà il carico di lavoro del Dsga e del personale amministrativo?
