La contrattazione integrativa di istituto

Contributo a cura del Dott.ssa Stefania Cammarata.

fonte: https://scuola.psbconsulting.it

Le relazioni sindacali nella Scuola sono la conseguenza del processo di privatizzazione del pubblico impiego, iniziato nel 1993 con il D.lgs. n. 29 e sfociato nell’emanazione del Testo Unico Pubblico Impiego (TUPI), di cui al D.lgs. n. 165/2001, che oggi è considerato il testo normativo di riferimento in materia.

La contrattazione collettiva, dunque, insieme alla Legge, rientra a pieno titolo tra le fonti che regolanoil rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni.

In via preliminare occorre ricostruire il quadro normativo di riferimento, ovvero definire il ruolo assegnato dall’ordinamento alla legge, alla contrattazione collettiva e alle forme di partecipazione sindacale.

Il riassetto del sistema delle fonti che disciplinano il pubblico impiego è stato, infatti, oggetto di una serie di riforme, dapprima realizzate con la legge delega n. 15/2009 ed il conseguente D.lgs. n. 150/2009 (c.d. riforma Brunetta) e, successivamente, dal D.lgs. n. 74/2017(cd. Riforma Madia).

Da una lettura delle disposizioni contenute nel decreto n.150/2009 emerge con chiarezza la volontà del Legislatore di ridisegnare i confini fra l’ambito regolativo riservato alla legge e quello demandato alla contrattazione collettiva, in termini tali da comportare, complessivamente, un restringimento dello spazio e del ruolo della fonte contrattuale rispetto a quella normativa.

Il mutamento di paradigma nella determinazione del bilanciamento fra le fonti, rispetto alla linea tracciata dal legislatore degli anni Novanta, derivante dall’intervento legislativo del 2009 si coglie chiaramente dalla correzione apportata dall’art. 1, comma 1, della legge delega n. 15/2009 al testo dell’art. 2, comma 2, secondo periodo, del D.lgs. n. 165/2001.

Mentre nella versione precedente si stabiliva che

“eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili, salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario”, con la Legge n. 15/2009 le ultime parole sono state sostituite dalle seguenti: “solo qualora ciò sia espressamente previsto dalla legge”.

Era, dunque, la legge che poteva e doveva attribuire espressamente questo potere di deroga.

A fini ricostruttivi occorre ricordare anche l’Intesa Governo – Sindacati del 30 novembre 2016 che tra i propri punti qualificanti contemplava:

• l’introduzione di un nuovo sistema di relazioni sindacali, con l’onere per il governo di attuare un intervento normativo a favore della contrattazione al fine di ripristinare un giusto equilibrio tra legge e contratto;
• l’impegno ad individuare ulteriori ambiti di esercizio della partecipazione sindacale.

La riforma Madia del 2017 tiene conto non solo dei principi dettati dalla legge delega, ma anche di quanto concordato nell’appena ricordata intesa del 30 novembre 2016.

Il D.lgs. n. 74/2017, intervenendo nuovamente sul D.lgs. n. 165/2001, di fatto ridisegna i confini dell’area negoziabile eprevede un riampliamento dell’area di possibile intervento della contrattazione collettiva, sia rispetto alla legge sia rispetto alle prerogative unilaterali del dirigente datore di lavoro.

Viene, altresì, esteso l’ambito di possibile esplicazione delle forme di partecipazione sindacale, ferma la non negoziabilità dei poteri dirigenziali con riguardo alle materie oggetto di partecipazione.

Il testo dell’art. 2 del D.lgs. n. 165/2001, così come novellato dal decreto in commento, prevede che:

“Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano o che abbiano introdotto discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate nelle materie affidate alla contrattazione collettiva ai sensi dell’articolo 40, comma 1, e nel rispetto dei principi stabiliti dal presente decreto, da successivi contratti o accordi collettivi nazionali e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili”.

Viene, in tal modo, ripristinata la primazia della contrattazione collettiva.

Contratto integrativo d’istituto

Tanto premesso, il contratto collettivo è un contratto atipico, frutto di una trattativa e di un successivo accordo tra la parte sindacale e la parte pubblica rappresentata, quest’ultima, a livello nazionale, dall’Aran (Agenzia per la rappresentanza negoziale delle PA), istituita dal d.lgs. n. 29/93 e dotata di personalità giuridica.

Il CCNL del Comparto “Istruzione e Ricerca”, in particolare, è stato sottoscritto tra L’ARAN e le OO.SS rappresentative il 19 aprile 2018 edintegra e modifica, senza tuttavia sostituirlo, il CCNL 29.11.2007).

Il testo contrattuale è strutturato:

• in una Parte comune(artt. 1-21), contenente le disposizioni applicabili a tutti i dipendenti del comparto;
• specifiche Sezioni, contenenti disposizioni applicabili esclusivamente al personale in servizio presso le amministrazioni destinatarie della sezione stessa.

La Sezione Scuola, in particolare, comprende gli artt. da vanno da 22 a 44.

Ne settore scuola, titolare delle relazioni sindacali è il Dirigente scolastico che rappresenta la parte pubblica e può avvalersi della collaborazione del D.S.G.A.

La parte sindacale è costituita:

• dalle RSU elette in seno all’istituzione (nel numero di 3 fino a 200 dipendenti e di 6 da 201 a 500 dipendenti);
• dai rappresentanti territoriali delle OO.SS di categoria, firmatarie del CCNL vigente.

Il CCNL 2016/18 ha ridefinito le relazioni sindacali che si articolano in:

• partecipazione;
• contrattazione integrativa.

La partecipazione, a sua volta, si realizza mediante:

• informazione;
• confronto;
• contrattazione integrativa.

L’Informazione è assicurata attraverso la trasmissione, da parte del DS alle parti sindacali, di dati ed elementi conoscitivi, al fine di consentire loro di prendere conoscenza delle questioni inerenti alle materie di confronto e di contrattazione integrativa.

Essa, pertanto, costituisce il “presupposto” per la loro attivazione e deve essere resa dal Dirigente scolastico in tempi congrui rispetto alle operazioni propedeutiche all’avvio dell’anno scolastico.

Tra gli elementi conoscitivi si annovera “l’Atto di costituzione del fondo” che quantifica le risorse assegnate alla contrattazione collettiva.

L’attività istruttoria preliminare alla predisposizione dell’Atto, a firma del Dirigente, è di competenza del D.S.G.A e si sostanzia nella individuazione delle risorse assegnate nell’anno, comprensive delle economie riferite agli anni precedenti.

Vanno indicati anche i finanziamenti per i PCTO (ex alternanza scuola-lavoro) e per i progetti nazionali e comunitari destinati a remunerare il personale.

Sono, inoltre, oggetto di informazione:

• la proposta di formazione delle classi e degli organici;
• i criteri di attuazione dei progetti nazionali ed europei (art. 22 c. 9 lett. b).

Il CCNL 2019, se da un lato conferma l’informazione e la contrattazione integrativa, dall’altro introduce un nuovo strumento di partecipazione: il confronto (art. 6).

Attraverso il confronto si instaura, tra le parti, un dialogo approfondito sulle materie rimesse a tale livello di relazione, al fine di consentire ai soggetti sindacali di esprimere valutazioni e partecipare al processo decisionale.

A livello di istituzione scolastica ed educativa, norma dell’art. 22, sono oggetto di confronto:

• l’articolazione dell’orario di lavoro del personale docente, educativo ed ATA, nonché i criteri per l’individuazione del medesimo personale da utilizzare nelle attività retribuite con il Fondo d’Istituto;
• i criteri riguardanti le assegnazioni alle sedi di servizio all’interno dell’istituzione scolastica del personale docente, educativo ed ATA;
• i criteri per la fruizione dei permessi per l’aggiornamento;
• la promozione della legalità, della qualità del lavoro e del benessere organizzativo e individuazione delle misure di prevenzione dello stress lavoro correlato e di fenomeni di burn-out.

Il confronto inizia con l’invio, ai soggetti sindacali, degli elementi conoscitivi sulle misure da adottare, con le modalità previste per l’informazione;

prosegue con l’incontro tra amministrazione e sindacati, entro 5 giorni dall’informazione, se richiesto dai soggetti sindacali, anche singolarmente e termina con la redazione di una sintesi dei lavori e delle posizioni emerse.

Durante il confronto, che non può essere superiore a 15 giorni, le parti non possono assumere iniziative unilaterali.

La contrattazione integrativa è finalizzata alla stipulazione di contratti che obbligano reciprocamente le parti.

Ai sensi dell’art. 22, sono oggetto di contrattazione integrativa:

• l’attuazione della normativa in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro;
• i criteri per la ripartizione delle risorse del Fondo d’istituto;
• i criteri per l’attribuzione di compensi accessori, ai sensi dell’art. 45, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001 al personale docente, educativo ed ATA, inclusa la quota delle risorse relative all’alternanza scuola-lavoro e delle risorse relative ai progetti nazionali e comunitari, eventualmente destinate alla remunerazione del personale;
• i criteri generali per la determinazione dei compensi finalizzati alla valorizzazione del personale, ivi compresi quelli riconosciuti al personale docente ai sensi dell’art. 1, comma 127, della legge n. 107/2015;
• i criteri e le modalità di applicazione dei diritti sindacali, nonché la determinazione dei contingenti di personale previsti dall’accordo sull’attuazione della legge n. 146/1990;
• i criteri per l’individuazione di fasce temporali di flessibilità oraria in entrata e in uscita per il personale ATA, al fine di conseguire una maggiore conciliazione tra vita lavorativa e vita familiare;
• i criteri generali di ripartizione delle risorse per la formazione del personale nel rispetto degli obiettivi e delle finalità definiti a livello nazionale con il Piano nazionale di formazione dei docenti;
• i criteri generali per l’utilizzo di strumentazioni tecnologiche di lavoro in orario diverso da quello di servizio, al fine di una maggiore conciliazione tra vita lavorativa e vita familiare (diritto alla disconnessione);
• i riflessi sulla qualità del lavoro e sulla professionalità delle innovazioni tecnologiche e dei processi di informatizzazione inerenti ai servizi amministrativi e a supporto dell’attività scolastica.

La sessione negoziale di contrattazione integrativa è avviata, dal DS, entro il 15 settembre e la durata della stessa, ai sensi dei citati commi 6 o 7, non può comunque protrarsi oltre il 30 novembre.

Contestualmente all’invio dell’informazione, il Dirigente scolasticopuò proporre, alle Rsu ed ai rappresentanti territoriali delle OO.SS. l’apertura del confronto.

Qualora le parti raggiungono l’accordo, si procede:

• alla previa sottoscrizione dell’Ipotesi di contratto;
• alla sottoscrizione del contratto integrativo vero e proprio.

L’ipotesi di contratto integrativo è corredata da due relazioni:

• la relazione illustrativa, predisposta dal DS;
• la relazione tecnico finanziaria, predisposta dal DSGA.

Le due relazioni hanno una forma vincolata.

Lo schema è allegato alla circolare della Ragioneria Generale dello Stato n. 25/2012, al fine di fornire uno strumento di facilitazione delle verifiche da parte dei soggetti tenuti al controllo nonché la piena visibilità e confrontabilità dei contenuti esplicativi degli accordi stipulati.

Lo schema della relazione tecnico-finanziaria, in particolare, è articolato in moduli, a loro volta divisi in sezioni.

Non tutte le sezioni sono pertinenti con la specifica situazione presente nelle istituzioni scolastiche, pertanto in corrispondenza delle suddette sezioni, si indicherà “parte non pertinente allo specifico accordo illustrato”.

Nello specifico, la relazione tecnico-finanziaria è suddiviso in quattro moduli:

1. costituzione del Fondo per la contrattazione integrativa;
2. definizione delle poste di destinazione del Fondo per la contrattazione integrativa;
3. schema generale riassuntivo del Fondo per la contrattazione integrativa;
4. compatibilità economico-finanziaria e modalità di copertura degli oneri del Fondo con riferimento agli strumenti annuali e pluriennali di bilancio.

Il primo modulo è teso a quantificare l’ammontare esatto di ciascun Fondo in applicazione alla regole contrattuali e normative vigenti.

Vengono indicate le risorse fisse aventi carattere di certezza e stabilità e le risorse variabili (rientrano in tale ultima previsione, ad esempio, le economie degli anni precedenti).

Appartengono a questo gruppo, le economie di gestione nelle spese di personale.

La sezione IV è dedicata alla “sintesi del Fondo sottoposto a certificazione”, elaborato sulla base delle sezioni precedenti.

Nel Modulo II viene indicata la programmazione di utilizzo, delle risorse disponibili, indicate in sede di costituzione del Fondo, Modulo I, secondo quanto stabilito in sede di accordo.

Il Modulo III è meramente ricognitivo delle voci esposte nella sezione precedente.

Consente una visione di sintesi quantitativa delle poste discusse nei due moduli precedenti (Modulo I – Costituzione del Fondo e Modulo II – Definizione delle poste di destinazione del Fondo).

Lo schema sarà completato dalle voci del Fondo come certificate relative all’anno immediatamente precedente quello in esame e dalla esposizione delle relative variazioni intervenute.

Nel Modulo IV bisogna dare conto del rispetto dei limiti di spesa rappresentati dal Fondo, sia nella fase programmatoria della gestione economico-finanziaria (Sezione I), sia nella fase delle verifiche a consuntivo (Sezione II).

Il Modulo si conclude con l’esposizione delle disponibilità economico-finanziarie dell’Amministrazione destinate alla copertura delle diverse voci di destinazione del Fondo (Sezione III).

L’ipotesi di contratto, unitamente alle relazioni, è trasmessa entro 10 giorni dalla sottoscrizione, ai Revisori dei conti, organo deputato al controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio e la relativa certificazione degli oneri.

In presenza di rilievi, la trattativa deve essere ripresa entro 5 giorni.

Di contro, trascorsi 15 giorni senza che i revisori muovano rilievi,si procede alla sottoscrizione del contratto collettivo integrativo, che obbliga reciprocamente le parti.

Il testo del contratto deve essere trasmesso, per via telematica, all’ARAN entro cinque giorni dalla sottoscrizione definitiva e pubblicato sul sito istituzionale, nella sezione – Amministrazione trasparente.

Qualora le parti non raggiungono l’accordo e il protrarsi delle trattative determini un pregiudizio alla funzionalità dell’azione amministrativa, l’art. 40 del d.lgs. n. 165/2001 stabilisce che, nel rispetto dei principi di  correttezza e buona fede fra le parti, l’amministrazione interessata può provvedere, in via  provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo attraverso un atto unilaterale e proseguire le trattative al fine di pervenire in tempi celeri alla conclusione dell’accordo.

Le materie su cui è ammesso provvedere in via provvisoria sono indicate nell’art. 22 e riguardano:

• i criteri per la ripartizione delle risorse del Fis;
• i criteri per l’attribuzione dei compensi accessori al Personale Docente, Educativo ed Ata;
• i criteri per la determinazione dei compensi finalizzati alla valorizzazione del personale.

Le relazioni (quella illustrativa del DS e quella tecnica del DSGA) sono necessarie anche a corredo dell’atto unilaterale del DS. 

Agli atti adottati unilateralmente si applicano le procedure di controllo di compatibilità economico-finanziaria previste dall’articolo 40-bis.

La norma in commento ha previsto l’istituzione, presso l’ARAN, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, di un osservatorio a composizione paritetica con il compito di monitorare i casi e le modalità con cui ciascuna amministrazione adotta gli atti unilaterali.

L’osservatorio verifica, altresì, che tali atti siano adeguatamente motivati in ordine alla sussistenza del   pregiudizio alla funzionalità dell’azione amministrativa.

Come già osservato, il contratto collettivo integrativo ha durata triennale.

I criteri di ripartizione delle risorse possono essere negoziati con cadenza annuale.

Il Dirigente scolastico dà esecuzione al contratto collettivo, nomina il personale incaricato attraverso lettere d’incarico e, al termine delle attività annuali, provvede alla verifica dell’effettivo svolgimento delle attività, attraverso le relazioni finali presentate dal soggetto incaricato.

Come sopra evidenziato, tra gli altri, sono oggetto di contrattazione integrativa d’istituto i criteri per la ripartizione delle risorse del Fondo d’istituto; i criteri per l’attribuzione di compensi accessori, ai sensi dell’art. 45, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001 al personale docente, educativo ed ATA, inclusa la quota delle risorse relative all’alternanza scuola-lavoro e delle risorse relative ai progetti nazionali e comunitari, eventualmente destinate alla remunerazione del personale;

i criteri generali per la determinazione dei compensi finalizzati alla valorizzazione del personale, ivi compresi quelli riconosciuti al personale docente ai sensi dell’art. 1, comma 127, della legge n. 107/2015.

Corre l’obbligo di evidenziare che, a norma dell’art. 7, comma 5, del D.lgs 165/2001:

“Le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.(principio di corrispettività)

Ai fini della liquidazione del compenso, il contratto collettivo integrativo, unitamente alle lettere d’incarico e alle relazioni, è trasmesso al D.S.G.A.

Se il compenso spettante è a carico del Fondo di miglioramento dell’offerta formativa (FMOF), la liquidazione avverrà attraverso il sistema del cedolino unico.

Giova evidenziare l’FMOF è stato istituito dall’art. 40 del CCNL 2018, a decorrere dall’anno scolastico 2018/2019, ed è finalizzato a remunerare il compenso accessorio del personale docente e ATA.

In tale nuovo fondo sono confluite le seguenti risorse:

• il Fondo per l’Istituzione Scolastica di cui all’art. 2, comma 2, primo alinea del CCNL 7/8/2014 (FIS);
• le risorse destinate ai compensi per le ore eccedenti del personale insegnante di educazione fisica nell’avviamento alla pratica sportiva di cui all’art. 2, comma 2, secondo alinea del CCNL 7/8/2014; c) le risorse destinate alle funzioni strumentalial piano dell’offerta formativa di cui all’art. 2, comma 2, terzo alinea del CCNL 7/8/2014;
• le risorse destinate agli incarichi specifici del personale ATAdi cui all’art. 2, comma 2, quarto alinea del CCNL 7/8/2014;
• le risorse destinate alle misure incentivanti per progetti relativi alle aree a rischio, a forte processo immigratorio e contro l’emarginazione scolastica di cui all’art. 2, comma 2, quinto alinea del CCNL 7/8/2014;
• le risorse destinate alle ore eccedenti per la sostituzione dei colleghi assenti di cui all’art. 30 del CCNL 29/11/2007.

La quota parte da distribuire a ciascuna scuola viene definita in sede di contrattazione integrativa nazionale, sulla base di diversi parametri, quali:

• punti di erogazione del servizio;
• posti dell’organico dell’autonomia (inclusi il personale educativo, docenti di sostegno e organico di diritto personale ATA);
• posti di personale educativo;
• in proporzione ai docenti di scuola secondaria di II grado in organico di diritto.

I criteri per la ripartizione delle risorse tra personale docente ed educativo e ATA, vengono definiti in sede di contrattazione integrativa d’istituto.

Le attività da retribuire con il fondo dell’istituzione scolastica (FIS), sono dettagliatamente elencate nell’Art. 88 del CCNL 2006/08, non modificate dal CCNL 2016/18.

Nello specifico, la norma in commento afferma che le attività da retribuire, compatibilmente con le risorse finanziarie disponibili, sono quelle relative alle diverse esigenze didattiche, organizzative, di ricerca e di valutazione.

Sono altresì retribuite:

• il particolare impegno professionale “in aula” connesso alle innovazioni e alla ricerca didattica, la flessibilità organizzativa e oraria;
• le attività aggiuntive di insegnamento (max 6 ore settimanali) per interventi didattici volti all’arricchimento dell’offerta formativa;
• le ore aggiuntive per l’attuazione di corsi di recupero;
• le attività aggiuntive funzionali all’insegnamento (progettazione e produzione di materiali didattici con particolare attenzione a prodotti informatici);
• le prestazioni aggiuntive del personale ATA che vengono svolte oltre il normale orario di lavoro o in seguito ad un’intensificazione delle prestazioni lavorative;
• i compensi per i collaboratori del dirigente (massimo 2 unità);
• le indennità di turno festivo e/o serale;
• l’indennità di bi/trilinguismo;
• il compenso per la sostituzione del DSGA;
• la quota variabile dell’indennità di direzione spettante al DSGA;
• compensi per il personale docente e ATA per ogni altra attività educativa prevista nel PTOF;
• particolari impegni connessi alla valutazione degli alunni.