Contributo a cura della Dott.ssa Manuela Lenci
FONTE: https://scuola.psbconsulting.it/
NUOVO CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI – DIGITALIZZAZIONE
Dal 1° aprile 2023 – con il D.L.vo n. 36 del 31.03.2023 – è in vigore il nuovo Codice dei Contratti Pubblici, che diventerà operativo a partire dal 1° luglio 2023, ad eccezione delle norme sulla Digitalizzazione degli appalti (intera Parte II – artt. 19 – 36), che si attueranno (fatto salvo la qualificazione delle Stazioni Appaltanti che si avvia dal 1° luglio 2023) solo a partire dal 1° gennaio 2024.
Una delle principali novità è proprio la digitalizzazione dell’intero ciclo di vita dei contratti pubblici. La digitalizzazione della Pubblica Amministrazione è infatti un obiettivo che il legislatore italiano, di pari passo con quello europeo, sta perseguendo sotto molteplici aspetti. Preso atto che, in base all’ultimo report della Commissione Europea sul DESI (Indice dell’Economia e della Società Digitale), l’Italia è al 25° posto su 28 paesi per il livello di digitalizzazione.
Lo stesso PNRR individua, per questo aspetto, cinque ambiziosi percorsi:
- * diffondere l’identità digitale. Assicurando che venga utilizzata dal 70% della popolazione;
- colmare il gap di competenze digitali, con almeno il 70% della popolazione che sia digitalmente abile;
- * portare circa il 75% delle pubbliche amministrazioni italiane a utilizzare servizi in cloud;
- raggiungere almeno l’80% dei servizi pubblici essenziali erogati online;
- * raggiungere, in collaborazione con il MISE, il 100% delle famiglie e delle imprese italiane con reti a banda ultra-larga.
La gestione degli affidamenti di contratti di lavori, servizi e forniture fa parte di uno di quei procedimenti sui quali il legislatore ha concentrato grande attenzione al fine di rendere il sistema sempre più snello, agile e digitalizzato.
Si tratta di realizzare un “ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale”. I cui pilastri fondanti si individuano nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP), nel fascicolo virtuale dell’operatore economico (FVOE), reso recentemente operativo dall’ANAC, nelle piattaforme di approvvigionamento digitale, nell’utilizzo di procedure automatizzate nel ciclo di vita dei contratti pubblici.
Riferimenti normativi
Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) – D.L.vo 7 marzo 2005 n. 82
D. L.vo 14 marzo 2013 n. 33 – Accesso civico, obblighi di pubblicità e trasparenza
Legge Delega in materia di Contratti Pubblici – 21 giugno 2022 n. 78
Delibera ANAC n. 464 del 27 luglio 2022
Commissione Europea – Comunicazione 2023/C 981/01 del 16 marzo 2023
Nuovo Codice degli appalti D.L.vo n. 36 del 31 marzo 2023
Comunicazione Presidente ANAC del 17 maggio 2023 – Sistema qualificazione
PRINCIPI e DIRITTI DIGITALI – Art. 19
Le stazioni appaltanti assicurano la digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti nel rispetto dei principi e delle disposizioni del Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD), di cui al Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82, garantiscono l’esercizio dei diritti di cittadinanza digitale e operano secondo i principi di:
- * neutralità tecnologica, cioè un approccio non discriminatorio alla regolazione dell’uso delle tecnologie, lasciando il mercato deciderne la combinazione ottimale;
- * trasparenza nella pubblicità di atti, documenti, informazioni e dati propri di ogni amministrazione, a partire dalla loro pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni;
- * sicurezza informatica, cioè l’insieme di tecniche e procedure orientate alla protezione di reti, dispositivi e infrastrutture coinvolte nella gestione di dati e informazioni;
- * protezione dei dati personali. per tutelare la sfera intima del singolo individuo ed impedire che le informazioni siano divulgate in assenza di specifica autorizzazione.
In particolare viene ribadito il principio dell’unicità dell’invio (once only), cioè che ciascun dato è fornito dalle imprese o dai cittadini una sola volta ad un solo sistema informativo, e non può essere richiesto da altri sistemi o banche dati, ma deve essere reso disponibile dal sistema informativo ricevente.
PRINCIPI IN MATERIA DI TRASPARENZA – Art. 20
L’articolo 20 disciplina il principio della trasparenza e in particolare l’indicazione degli strumenti previsti nell’ordinamento al fine di assicurare la concreta attuazione di tale principio.
Si precisa che tale principio è assicurato attraverso l’individuazione dei dati, delle informazioni e degli atti che devono essere pubblicati sul sito istituzionale, così come previsto dal Codice dell’Amministrazione Digitale.
La pubblicazione di questi dati risponde solo a finalità di trasparenza e non di pubblicità legale. A tale proposito è utile ricordare che gli obblighi di pubblicazione che attualmente caratterizzano l’area dei contratti pubblici è di due tipi:
| – la pubblicità degli atti di gara rivolta a produrre effetti legali, che si realizza con la pubblicazione degli atti nella sezione dei siti istituzionali con funzione di albo pretorio o di albo on line; – pubblicità che viene assicurata nell’ambito della sezione “Amministrazione trasparente” dei siti istituzionali delle amministrazioni, con lo scopo di informare i cittadini relativamente alle procedure di gara bandite, la tipologia di opere servizi e forniture oggetto delle procedure di gara e i costi degli affidamenti medesimi al fine, per come prescrive la norma richiamata, di favorire quel controllo diffuso che è alla base del principio della trasparenza amministrativa. |
CICLO DI VITA DIGITALE DEI CONTRATTI PUBBLICI – Art. 21
L’articolo 21 elenca le singole fasi del ciclo di vita dei contratti pubblici:
- – la programmazione;
- – la progettazione;
- – la pubblicazione;
- – l’avvio della procedura;
- – l’affidamento;
- – la fase di esecuzione del contratto
L’obiettivo della disposizione è di fare in modo che tutte le attività devono essere conoscibili e riconducibili a un numero identificativo iniziale assegnato alla singola procedura, avviata con il Codice Unico di Progetto (CUP) e/o il Codice Identificativo di gara (CIG).
Viene poi precisato che tutte le attività svolte e riguardanti l’intero ciclo di vita dei contratti devono essere espletate mediante utilizzo di piattaforme e servizi interoperabili in modo da consentire la produzione di dati e lo scambio degli stessi tra banche dati.
Si introduce, inoltre, la regola generale per cui sia le stazioni appaltanti che gli operatori economici, devono obbligatoriamente operare digitalmente attraverso sistemi digitali.
ECOSISTEMA NAZIONALE DI APPROVIGIONAMENTO DIGITALE – Art. 22
Pertanto tutte le fasi che fanno parte della procedura di gara devono avere luogo digitalmente, ossia attraverso le piattaforme informatiche istituite ad hoc e rese tra loro interoperabili.
La finalità è quella di far nascere un “Ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale”, cioè un sistema informatizzato costituito in modo organico da tutte le piattaforme e dai servizi digitali infrastrutturali abilitanti la gestione del ciclo di vita dei contratti pubblici. Il sistema dovrebbe permettere la gestione informatizzata di tutti i diversi momenti della commessa pubblica, dalle attività riguardanti la “redazione o l’acquisizione degli atti in formato nativo digitale”, alla presentazione della documentazione di gara e delle offerte da parte degli operatori, all’apertura e gestione del fascicolo in formato digitale, sino a tutte le attività di controllo, anche legate alla fase esecutiva del contratto.
BANCA DATI NAZIONALE dei CONTRATTI PUBBLICI (BDNCP) – Art. 23
L’art. 23 ribadisce la titolarità esclusiva dell’ANAC rispetto alla Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP), già prevista dal CAD, attraverso la quale le stazioni appaltanti possono verificare la documentazione degli operatori economici che attesta il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-organizzativo ed economico-finanziario per la partecipazione alle pubbliche gare d’appaltodi lavori, forniture e servizi.
In particolare l’articolo prevede:
L’ANAC individua con propri provvedimenti le sezioni in cui si articola la banca dati di cui al comma 1 e i servizi ad essa collegati.
La Banca dati nazionale dei contratti pubblici è interoperabile con le piattaforme di approvvigionamento digitale utilizzate dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti e con il portale dei soggetti aggregatori, per la digitalizzazione di tutte le fasi del ciclo di vita dei contratti pubblici, nonché con la piattaforma digitale nazionale dati di cui all’articolo 50-ter del codice di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005, con le basi di dati di interesse nazionale di cui all’articolo 60 del codice di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005 e con tutte le altre piattaforme e banche dati dei soggetti di cui all’articolo 2, comma 2, del codice di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005, coinvolti nell’attività relativa al ciclo di vita dei contratti pubblici.
I soggetti di cui sopra coinvolti nell’attività relativa al ciclo di vita dei contratti, ove non già accreditati alla piattaforma di cui all’articolo 50-ter del predetto codice decreto legislativo n. 82 del 2005, sono tenuti ad accreditarsi alla predetta piattaforma di cui all’articolo 50-ter del decreto legislativo n. 82 del 2005, nonché alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici, a sviluppare le interfacce applicative e a rendere disponibili le proprie basi dati, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e nel rispetto delle linee guida dell’Agenzia per l’Italia digitale (AGID) in materia di interoperabilità.
La Banca dati nazionale dei contratti pubblici rende disponibili mediante interoperabilità i servizi e le informazioni necessari allo svolgimento delle fasi dell’intero ciclo di vita dei contratti pubblici, anche ai fini del rispetto di quanto previsto dal decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. La stessa Banca dati si integra con la piattaforma unica della trasparenza istituita presso l’ANAC.
Con proprio provvedimento l’ANAC individua le informazioni che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti sono tenuti a trasmettere alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici attraverso le piattaforme telematiche.
Con proprio provvedimento l’ANAC individua i tempi entro i quali i titolari delle piattaforme e delle banche dati, garantiscono l’integrazione con i servizi abilitanti l’ecosistema di approvvigionamento digitale.
L’ANAC rende disponibili ai sistemi informativi regionali competenti per territorio, nonché alle pubbliche amministrazioni, le informazioni necessarie allo svolgimento dei compiti istituzionali.
Nei casi in cui si omettano informazioni o attività necessarie a garantire l’interoperabilità dei dati, l’ANAC effettua una segnalazione all’AGID per l’esercizio dei poteri sanzionatori.
QUALIFICAZIONE STAZIONI APPALTANTI A FAR DATA DAL 1° LUGLIO 2023
La qualificazione delle Stazioni Appaltanti è obbligatoria (ai sensi del combinato disposto dell’art. 62, comma 1) e dell’art. 2, comma 1), dell’All. II.4 del D.Lgs. n. 36/2023) per gli affidamenti di contratti di lavori di importo superiore a 500 mila euro e di servizi e forniture d’importo superiore alle soglie previste per gli affidamenti diretti, mentre “non è necessaria la qualificazione per l’effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza e dai soggetti aggregatori”.
Con Comunicato del Presidente ANAC del 17.05.2023, sono state fornite prime indicazioni operative per l’iscrizione all’Elenco delle stazioni appaltanti.
La qualificazione delle stazioni appaltanti diventerà obbligatoria dal prossimo 1° luglio 2023, in base al nuovo Codice degli Appalti, con il blocco del rilascio del CIG (codice identificativo gara) per le stazioni appaltanti non qualificate.
Per favorire l’organizzazione delle stazioni appaltanti e razionalizzare l’avvio del sistema evitando disservizi, l’ANAC consente di presentare la domanda di iscrizione all’elenco delle stazioni qualificate e delle centrali di committenza già a partire dal prossimo 1° giugno. Gli effetti dell’iscrizione scatteranno, comunque, dal 1° luglio.
Inoltre, in via di prima applicazione, il predetto Elenco sarà aggiornato trimestralmente per consentire l’adeguamento costante della platea dei soggetti abilitati a svolgere gare d’appalto in proprio e per conto di altre stazioni appaltanti, ferma restando la validità biennale dell’eventuale iscrizione intervenuta.
Ai fini dei predetti affidamenti, le stazioni appaltanti e le centrali di committenza ricadenti nell’ambito soggettivo di applicazione della norma sono tenute in ogni caso accedere al servizio “on line” per la presentazione della domanda di qualificazione.
L’iscrizione all’Elenco delle stazioni appaltanti, il procedimento di iscrizione e la gestione dello stesso Elenco avvengono a cura del RASA (Responsabile Anagrafe unica Stazione Appaltante) attraverso il servizio “Qualificazione delle stazioni appaltanti” reso disponibile, a partire dal 1 giugno p.v., nella sezione dei servizi per le pubbliche amministrazioni del portale (www.anticorruzione.it)
A parere della scrivente, anche se la “qualificazione” delle Stazioni Appaltanti è obbligatoria solo per affidamenti di importo elevato, non usuali per la maggioranza delle istituzioni scolastiche, pure riterrei di effettuare ugualmente la qualificazione, per la circostanza che per il PNRR è obbligatorio richiedere il CIG ordinario, a prescindere dall’importo. Anche se è presumibile che la relativa procedura per la richiesta di CIG SIMOG, avrà spunte adeguate da attivare per acquisti sottosoglia, pure il previsto blocco ritengo debba invitare alla prudenza. Iscriversi nell’Elenco non ha controindicazioni.
La nuova schermata per la richiesta di CIG SIMOG prevede, tra l’altro, due specifiche indicazioni:
- – la dichiarazione di avvenuta predisposizione del Programma Biennale degli Acquisti, che, con il nuovo Codice diventa Triennale
- – la specifica del Codice Unico di Intervento (CUI)
PROGRAMMAZIONE TRIENNALE DEGLI ACQUISTI
Il precedete Codice degli Appalti disponeva che gli acquisti di beni e servizi di importo stimato uguale o superiore a 40.000,00 euro (non ivati) venissero effettuati sulla base di una programmazione biennale. Anche le scuole sono tenute ad adottare detto programma biennale, nonchè a pubblicarlo sul proprio sito e su quello del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e dell’Osservatorio di cui all’art. 213 e ad aggiornarlo annualmente.
Con Decreto n. 14 del 16.01.2016 il Ministero dei Trasporti ha fornito precise indicazioni operative in merito e gli schemi tipo per predisporre il Programma Biennale.
Con il nuovo Codice, all’articolo 37, la programmazione dei lavori pubblici e degli acquisti di beni e servizi passerà ad essere Triennale (non più biennale), e sarà necessaria solo per importi superiori rispettivamente a € 150.000,00 per lavori ed € 139.000,00 per servizi e forniture.
Nella richiesta di CIG SIMOG attualmente va specificato di aver ottemperato alla predisposizione del Programma Biennale. Si presume che analoga attestazione sarà prevista per il Programma Triennale.
CODICE UNICO DI INTERVENTO (CUI)
É un codice utilizzato per identificare gli interventi inseriti nei programmi degli acquisti. Il codice è composto da: Codice Fiscale dell’Amministrazione + prima annualità del primo programma annuale (aaaa) nel quale l’intervento è stato inserito + progressivo di 5 cifre (00001, 00002, etc.).
Anche questo dato va inserito nella richiesta di CIG SIMOG.
FASCICOLO VIRTUALE DELL’OPERATORE ECONOMICO – FVOE – Art. 24
L’art. 24, disciplina il Fascicolo virtuale dell’operatore economico, in sostituzione del precedente sistema AVCpass (Delibera ANAC n. 464 del 27.07.2022). Il nuovo FVOE permette alle Stazioni Appaltanti e agli Enti aggiudicatori l’acquisizione dei documenti a comprova del possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-organizzativo ed economico-finanziario per l’affidamento dei contratti pubblici ed agli operatori economici di inserire a sistema i documenti la cui produzione è a proprio carico. Accedendo al fascicolo, l’operatore economico ha possibilità di creare un repository dove collezionare documenti utili in sede di partecipazione alle procedure per l’affidamento di contratti pubblici: i documenti presenti nel FVOE possono concorrere alla partecipazione a più procedure di affidamento, la cui validità temporale è stabilita convenzionalmente in 120 giorni, ove non diversamente indicato
La componente del fascicolo dedicata alle Stazioni Appaltanti offre la possibilità, attraverso un’interfaccia web integrata con i servizi di cooperazione applicativa con gli Enti Certificanti, di procedere all’acquisizione della documentazione comprovante il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-organizzativo ed economico-finanziario per l’affidamento dei contratti pubblici messi a disposizione da diversi enti certificanti, come disciplinato dalla delibera n. 464/2022.
In particolare si prevede che, mediante il FVOE, sono effettuati: ·
- – la verifica dell’assenza dei motivi di esclusione e del possesso dei requisiti per la partecipazione alle procedure di affidamento disciplinate dal codice dei contratti pubblici. Per le procedure di importo inferiore a 40.000 euro l’utilizzo del sistema è facoltativo, previa acquisizione di un CIG ordinario; ·
- – il controllo della dichiarazione del subappaltatore attestante l’assenza dei motivi di esclusione di cui all’articolo 80 e il possesso dei requisiti speciali di cui agli articoli 83 e 84 del codice; ·
- – controllo del possesso dei requisiti di selezione e dell’assenza dei motivi di esclusione ai sensi dell’articolo 80 in capo ai soggetti ausiliari; ·
- – il controllo in fase di esecuzione del contratto della permanenza dei requisiti di cui ai punti precedenti.
Allo stato però è possibile utilizzare il Fascicolo solo in caso di richiesta di CIG SIMOG.
PASSOE
Il PassOE (Pass dell’Operatore Economico) rappresenta lo strumento necessario per procedere alla verifica dei requisiti stessi.
Dopo che la Stazione Appaltante ha completato la generazione del CIG SIMOG, lo stesso va comunicato alla Ditta interessata, che richiede il relativo PassOE (codice numerico) e lo trasmette alla Stazione Appaltante affinché quest’ultima possa verificare in capo all’aggiudicatario il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-organizzativo ed economico-finanziario dichiarati in sede di gara.
PIATTAFORME DI APPROVIGIONAMENTO DIGITALE – Art. 25
Le Piattaforme di approvvigionamento digitale sono l’insieme di servizi e sistemi informatici utilizzati dalle stazioni appaltanti per svolgere le attività necessarie alla gestione delle procedure ad evidenza pubblica. La principale novità prevista per queste piattaforme è legata al fatto che saranno interconnesse e interoperanti tra loro al fine di “assicurare la piena digitalizzazione dell’intero ciclo di vita dei contratti pubblici” e interagiranno in via immediata anche con la Banca istituita presso l’ANAC (nonché con la più generale “Piattaforma digitale Nazionale dati” di cui all’articolo 50-ter del Codice Amministrazione Digitale – CAD).
In questa logica di piene digitalizzazione, nei successivi articoli 27 e 28 si evidenzia che i doveri di pubblicità e trasparenza delle amministrazioni aggiudicatrici andranno adempiuti attraverso la Banca Nazionale dei contratti pubblici (specifiche indicazioni operative agli articoli 27 e 28).
Entro 60 giorni dall’entrata in vigore del Codice, l’ANAC avrebbe dovuto stabilire le modalità di attuazione della pubblicità legale degli atti attraverso la BDNCP.
Inoltre, nell’art. 29, si precisa che tutti gli aspetti correlati e consequenziali l’espletamento della procedura dovranno essere posti in essere nel contesto dell’innovativo e-procurement: in primis, tutti gli scambi di informazioni e le comunicazioni di cui al Nuovo Codice dovranno avvenire (principalmente) attraverso le piattaforme istituite ad hoc.
PROCEDURE AUTOMATIZZATE NEL CICLO DI VITA DEI CONTRATTI PUBBLICI – Art. 30
L’obiettivo del legislatore è, dunque, quello di informatizzare i vari step degli appalti pubblici e quindi anche le stesse Stazioni Appaltanti dovranno provvedere “ove possibile, ad automatizzare le proprie attività” in ossequio a principi di efficienza ed economicità.
Così come l’operatore economico potrà giovarsi di questi innovativi canoni, a presidio della legittima azione della nuova Amministrazione Digitale. A tal riguardo si prevede che le cosiddette decisioni automatizzate dovranno rispettare i principi di:
- * conoscibilità e comprensibilità, che comportano il diritto di ogni operatore di conoscere l’esistenza di processi decisionali automatizzati che lo riguardino e, in tal caso, di ricevere informazioni significative sulla logica utilizzata;
- * non esclusività della decisione algoritmica, che implica la necessità di assicurare, in ogni decisione assunta con tali modalità, un contributo umano, quantomeno a fini di controllo;
- * non discriminazione algoritmica, corollario (quest’ultimo) del più generale principio di eguaglianza.
In aggiunta, si auspica che la digitalizzazione possa avere un impatto positivo sugli operatori del settore anche da un punto di vista di alleggerimento e concentrazione degli adempimenti necessari a fini partecipativi: il tutto in ossequio alla logica di semplificazione che permea tutta la nuova disciplina della contrattualistica pubblica.
SEMPLIFICAZIONE DELLE PROCEDURE DI ACCESSO AGLI ATTI – Art. 35
Anche nella disciplina in materia di accesso agli atti alle procedure di gara, il Nuovo Codice impone alle stazioni appaltanti di garantire “in modalità digitale l’accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, mediante acquisizione diretta dei dati e delle informazioni inseriti nelle piattaforme, …”.
NORME IN TEMA DI ACCESSO – ART. 36
L’Art. 36 impone alle amministrazioni aggiudicatrici di rendere immediatamente disponibili (cioè non appena completate le procedure), attraverso le rispettive piattaforme di approvvigionamento digitale, l’offerta del concorrente risultato vincitore agli operatori non definitivamente esclusi da una gara, nonché, reciprocamente, agli operatori economici, collocatosi nei primi cinque posti della graduatoria, le rispettive offerte presentate in seno alla procedura.
A conclusione si può affermare che, nel nuovo Codice, la Parte II sulla “Digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti”, ribadisca principi e indicazioni già presenti fin dal Codice dell’Amministrazione Digitale del 2005, inserendo istruzioni operative molto in dettaglio e di natura fortemente innovativa nell’azione della Pubblica Amministrazione, che dovrà trovare gambe e braccia per la sua attuazione.
Per la grande generalità delle Istituzioni Scolastiche, ad oggi, a parere della scrivente, non è chiaro se, sotto il limite previsto per l’obbligo di “qualificazione” delle Stazioni Appaltanti, le procedure di gara prescindano dagli obblighi indicati nell’articolato soprariportato.
